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 [转帖]香港行政主导体制的发展与变化 By 姚秀云 |
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“三权分立”抑或“行政主导” -- 论香港特别行政区政体的特征 -- 云飞扬 - (9324 Byte) 2013-3-10 周日, 15:01 (753 reads) |
云飞扬
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作者：云飞扬 在 海归主坛 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
《香港、澳门、新加坡行政主导比较》
杨建平
《中国行政管理》2008年第02期
[摘 要] 适应社会发展和高效决策的需要,行政主导已成为国际社会普遍的政治现象。由于社会条件的差异,各国各地区行政主导的类型和表现不同,绩效不一。本文对香港与澳门、香港与新加坡的行政主导作比较研究,从政治制度、政府运作、社会条件等不同角度探求了不同形式行政主导的共性与差异。
[关键词] 香港;澳门;新加坡;行政主导
“行政主导” ( executive - led) 是指行政首脑成为政治权力的中心, 行政权相对于立法权和司法权而言居于主导地位的一种政治现象。因为它具有决策及时、讲求效率的优点, 可以更好地适应现代社会的需要, 在当今世界日益流行。一些学者甚至认为, 自上世纪七、八十年代以来,由于行政主导的迅速扩张, “立法主导” ( legislative - led)相对收缩, 已经出现了一种可以称之为“行政集权民主制”的政权组织形式, 并且被美、英、法、日、意等主要国家普遍采用。需要说明的是, “行政主导”是一个经常被泛用的概念。事实上, 作为政权组织形式的行政主导与作为政权运作方式的行政主导并不完全相同。前者是一种政治体制的概念, 指从宪制层面确立的行政权居于主导地位的政治体制。在这种体制设计中, 行政机构拥有比其它政治机构更高的法律地位并掌握大部分决策权力, 它的准确称谓是“行政主导体制” ( executive - led system) 。后者是一种政府管理的概念, 指在保持代议制政体的框架下将主导权向行政倾斜, 行政机关比之其它的政治机构具有更多的权力, 在决策过程中处于优势地位, 但它只是特征而不是体制, 因而只能称之为“行政主导”。由于社会条件的差异,各国各地区行政主导的类型和表现有所不同, 有的已经在宪制层面加以制度化, 更多的则只是代议制政体下行政权力的强化。但是, 因为有共同的“主导”特征, 令我们能够对不同类型的行政主导加以比较, 进而深化对行政主导这一政治现象的认识。本文以香港特别行政区为主要对象, 分别与新加坡及澳门特别行政区作行政主导的比较研究, 以期发现不同形式行政主导的共性与差异。
一、 比较对象与比较方法的选择
比较研究的一个重要目的是拓宽视野, 从更加广阔的视角来探求政治现象中各种可变因素的相互关系, 以发现政治领域中的一般性规律。如果只是单独研究某个个案而不作比较的话, 可能会由于视角的狭窄而难以正确把握政治现象背后的因果关系。“仅有单一个案意味着几乎每个变项成为‘因’的几率都是相同的; 不经(跨时间或个案的) 比较便无法厘清不同差异的因。”[2 ]与单独研究某个个案不同, 比较研究或者试图通过直接的比较而推演出概括性的通则, 或者借助间接比较而得出适用于其他研究对象的概念, 因此, 它的研究结果具有更强的适用性。总之, “倘若一项研究试图借助若干比较研究法, 且其所使用的概念并非只适用于其所研究之特定国家, 那么这就是一项比较研究”。[ 3 ]“比较若干国家的研究法可区分为两种主要的系统设计方法来进行研究: ‘最具相似性的系统设计’与‘最具差异性的系统设计’。”[4 ]香港与澳门、香港与新加坡, 这两对个案的比较具有“相似性”和“差异性”的区别。香港与澳门同为“一国两制”下的特别行政区, 都以《基本法》的形式确立行政主导的政治体制, 可以直接进行宪制层面的比较。因此, 香港与澳门的比较方法属“最具相似性系统的设计”。“最具相似性的系统设计尝试对具有若干共同特征的政治体系进行比较, 期能在强调其他个案时抵消一些差异性。以密尔的差异性研究法为基础, 最具相似性的系统设计试图确认, 在相似的国家中各自所具有的重要相异点, 而这些相异之处能解释所观察到的政治结果。”[ 5 ]香港与新加坡具有很大的差异性, 最大的差异在于“国家”与“次国家”的分别, 需要在控制“国家层次”与“次国家层次”的差异性因素这个常量的前提下, 将可比性建基于两者是发展水平与社会构成极其相似的两个亚洲华人都市, 且都实行行政主导, 因此, 香港与新加坡的比较方法属“最具差异性系统的设计”。“最具差异性的系统设计则是比较无法从被解释的政治结果以外寻得任何共同特征, 而且有一或两个解释性因素对该结果的形成至为重要的国家。
此一设计植基于密尔的一致性研究法。该法试图确认不同国家之间所具有的相似点, 借以描述与解释特定的结果。”“最具相似性系统的设计”与“最具差异性系统的设计”, 研究的目的其实是一致的, 因为“相似与相异的比较所指的是, 发掘研究中各个国家共同具有的能解释所观察到之政治结果的相似点。”[6 ]本文研究的目的是要通过比较, 发现香港、澳门、新加坡行政主导的特色及优劣, 解释各自行政主导的异同。本研究选取与行政主导密切相关的几个因素作为主要的比较项目, 包括政治制度、政府运作、社会条件。在政治制度方面, 主要比较香港、澳门、新加坡有关立法、行政、司法权力及其相互关系的法律规定, 这方面的规定明确了具体的政治制度和政治行为规范, 成为行政主导的制度保障。在政府运作方面, 主要比较香港、澳门、新加坡行政首脑以及他所领导的管治团队的施政能力和施政风格, 这是能否形成行政主导所要要的强势政府的基本要素。在社会条件方面, 主要比较香港、澳门、新加坡在经济发展、政治反对派以及政治文化等方面的情况, 其中关于经济发展, 主要分析它们各自的经济管理制度和政府与市场的关系; 关于政治反对派, 主要分析他们对执政团队和行政权威提出的挑战, 考察他们在通常情况下与行政主导之间的关系; 关于政治文化, 主要分析民众对待公共权威的态度, 评价政府的价值标准等。在比较中, 本研究把行政主导的效能作为因变量, 把政治制度、政府运作、社会条件等作为自变量, 也就是说, 比较香港与澳门、新加坡在自变量上的异同, 以及这些方面的差异对行政效能这个因变量所产生的影响。
二、 最具相似性系统的比较: 香港与澳门行政主导比较
回归后的香港和澳门, 均实行以行政为主导、行政与立法互相制衡又相互配合、司法独立的政治体制, 并分别由《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》从宪制上加以明确。因此, 港澳两个特别行政区的行政主导是一种政权组织形式, 是名副其实的“行政主导体制”, 这是两者最大的共同点。但是, 基于港澳的历史背景和社会状况不尽相同,两地的行政主导体制及其运作又不完全一致。11港澳行政主导制度规定的差异《澳门基本法》比《香港基本法》制定稍晚, 注意吸取《香港基本法》的长处, 对行政长官权力的规定更加充分。在《澳门基本法》框架下制定的澳门特区行政长官和立法会选举办法, 贯彻了《基本法》的精神, 为行政主导的实施提供了比香港更好的体制条件。关于立法会的组成, 《澳门基本法》规定, 保留立法会中部分委任议席。澳门特区第一届立法会23名议员中,第二届立法会27名议员中, 第三届立法会29名议员中,各有7名由行政长官委任的议员。这一安排至少至2009年, 2009年以后是否需要更改根据当时的实际情况再作处理。[7 ]这一规定对于回归初期行政主导体制的确立并站稳脚跟十分重要。行政长官可以利用委任权, 组建对自己依法施政更为有利的立法会支持力量, 为行政主导的贯彻提供保证。《香港基本法》没有赋予行政长官对立法会议员的委任权, 所有立法会议员均由选举产生, 而且回归7年后地区直选产生的议员就达到一半。因此, 香港特区行政主导的稳定性从一开始就面临考验。与澳门特区行政长官相比, 香港特区行政长官要为争取立法会的多数支持而付出更多, 这对一个新兴政权来说是个不小的压力。
关于行政机关对立法会负责的范围。两个《基本法》都规定, 特区政府对立法会负责。澳门特区政府对立法会负责的内容有三项: 一是执行立法会通过并已生效的法律; 二是定期向立法会作施政报告; 三是答复立法会议员的质询。香港特区政府除此三项外, 还有一条, 即征税和公共开支须经立法会批准。[ 9 ]澳门没有这一条。这意味着澳门特区政府的运作空间更大。关于行政对司法的制约。港澳对一般法官的任免程序基本相同, 但对终审法院法官的免职程序有所区别。两个《基本法》都规定, 由行政长官根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐, 任命特区各级法院的法官。法官在无力履行职责或行为与其所任职务不相称的情况下, 行政长官可依照法定程序予以免职。但是, 香港终审法院法官和高等法院首席法官的任免, 除依照上述程序以外, 还须由行政长官征得立法会同意; 而澳门的做法是终审法院法官的免职由行政长官根据立法会议员组成的审议委员会的建议决定, 更加突出行政长官的决定权。[ 10 ]总体上看, 《香港基本法》和《澳门基本法》有关行政主导体制的设计基本相同, 但澳门的设计比香港更注重特区政治体制初创阶段的稳定性, 赋予行政长官贯彻行政主导的权力更大, 这就使得澳门行政主导体制的落实比香港具有更多制度上的保障, 为回归后澳门特区行政主导体制的建立创造了有利条件。不过, 澳门的行政主导体制设计也有另一方面的问题。与香港相比, 澳门社会的法治水平和公务员制度的完善程度都要逊色得多, 加之强调初创期行政主导的稳定性, 因此在赋予行政系统极大权力的同时, 监督制衡机制的建设没有及时跟上, 政府施政的透明度相对较低。
回归以来, 何厚铧行政长官保持了很高的民意支持度, 最高时曾超过90% , 客观上也使得监督机制的建设有所松懈。2006年底澳门特区政府运输工务司司长欧文龙巨额贪污受贿案曝光, 暴露出监督机制的薄弱, 严重损害了政府在市民心目中的威信。澳门回归后的成功是一份启迪, 说明强政府的制度设计是厉行行政主导的重要条件; 澳门出现的问题又是一个警示, 说明缺乏制衡和监督的强势政府, 也会在行政主导体制的庇护下掩盖风险。21港澳行政主导实施条件的差异首先, 两地的经济和社会基础不同。港澳回归前同样受殖民统治, 但英葡两国对两地的定位和期望有天壤之别。从1553年入据澳门到中葡联合声明签署, 葡萄牙人在澳门四百多年, 即使除去前三百年的中葡分治, 全面实行殖民统治也达一百多年, 本来有充足的时间经营澳门。但随着葡萄牙在列强争霸中渐趋衰败, 他们无心也无力对澳门的发展顾及太多。加之澳门的区位和规模都逊于香港,回归前澳门经济发展成效不佳, 经济畸形且规模细小。与此同时, 社会疏于管理, 治安不靖。澳门市民盼望回归祖国能有所改变, 为他们带来安居乐业的好生活。相比之下,英国人经营香港的力度要大得多。英国占据香港后, 认识到香港在远东地区的重要地位和作用, 以及可以给英国带来的巨大利益, 从战略上非常重视对香港的开发和打造。加之中国政府确立了对香港“长期打算, 充分利用”的方针, 为香港的稳定和发展创造了最直接的条件。所以, 回归前香港借助得天独厚的地缘优势和国际联系, 特别是借力于祖国内地的改革开放, 抓住大发展的历史机遇, 实现了经济腾飞, 跻身“亚洲四小龙”的行列。不少香港人担心回归会给他们的好生活带来冲击, 心存疑虑, 出现了海外移民潮。由此可见, 回归时两个特区政府面临的经济和社会基础差别甚大。这种差别必然会反映到回归后的施政上来。澳门的面积和回归时的人口数量分别是香港的1 /45和1 /16, 经济规模及社会多元化程度更不能与香港同日而语, 管治的难度比香港要小得多, 容易出政绩。港英政府的强势管治与董建华政府的相对弱势相比, 使香港人更容易留恋过去,抱怨现实; 澳葡政府的松散无为与何厚铧政府的大刀阔斧相比, 令澳门人更喜爱回归后的特区政府。巧合的是,1997年亚洲金融危机爆发适逢香港回归不久, 陷入“负资产”的市民迁怒于董建华, 令特区政府刚刚成立就蒙受“不白之冤”, 管治威信从此走向低落。而1999年年底澳门回归之时, 经济衰退最严重的阶段已经过去, 何况澳门经济规模小, 本来受冲击就不大, 一旦出现好转, 刚成立的澳门特区政府就中了头彩。回归后澳门经济的确有长足的发展, 传媒积极为政府施政营造良好的舆论氛围, 澳门社会呈现出政通人和的景象, 与香港形成较大反差。其次, 英葡两国对回归的取态不同。
英国对香港回到中国的怀抱持抗拒心理, 期望长期占据或影响香港, 在香港主权问题上抱有幻想。在中英香港问题谈判时, 英方曾就主权问题与中国政府争执, 坚持“三个条约有效论”,遭到拒绝后又搞“以主权换治权”的把戏, 企图继续管治香港。中英联合声明签署后, 港英政府骤然加快推行代议制的步伐, 培育亲英抗中力量。1989年英国人抛出“三违反”的政改方案, 取消保安局政治部, 秘密发给5万个香港家庭居英权, 以消耗财政储备为代价实施“三高” (高工资、高福利、高地价) 政策, 留下所谓“殖民者的光彩”。凡此种种, 都给此后行政长官和特区政府顺利施政埋下了钉子。澳门问题的解决要比香港顺利得多, 葡萄牙政府对此采取积极合作的态度。1979年中葡建交时, 中葡两国间就澳门问题达成谅解备忘录, 澳门的主权问题已经解决。中英就香港问题开始谈判后, 葡萄牙政府主动提出归还澳门。在过渡期中, 葡萄牙政府也没有搞什么“光荣撤退”。[ 11 ]澳门过渡期需要解决的“三大问题”是公务员本地化、法律本地化和中文的官方地位, 政治味道不浓。香港过渡期面对的主要问题是围绕激进政改的角力, 政治斗争始终没有停止过。两地截然不同的政治气氛, 给后来特区政府施政带来的影响当然也大不相同。从历史上看, 港英政府的管治比澳葡政府的管治要严密得多, 香港行政主导的基础要好于澳门。但是, 由于英葡两国对回归的不同取态和做法, 直接导致了回归后香港与澳门行政主导客观环境的变化。澳门特区行政长官是在平稳的政治环境中执掌行政权的, 又有市民的支持和传媒的配合, 施政环境比回归前更好。香港特区行政长官则面对人为的压力和随时可能遇到的钉子, 还有已经坐大的反对派势力和经济社会问题的泛政治化, 施政环境要艰难得多。第三, 两地反对派的能量不同。港澳两地的政治势力都存在所谓“亲建制派”和“民主派”的区分, 前者以支持政府为主旨, 后者则属反对派。比较而言, 香港“民主派”能量要大得多。香港特区第二届立法会( 2000年至2004年) 和第三届立法会(2004年至2008年) 全部60名议员中, “民主派”议员都超过了三分之一。对于议员个人提出的议案, 立法会采取分组点票机制, 即功能团体组别和分区直选组别各自投票, 两个组别都需过半数才能通过。由于“亲建制派”议员和“民主派”议员分别在两个组别中占据多数, 互相封杀, 经常出现议员个人议案无法通过的现象。2005年12月, 特区政府提出的《关于2007年行政长官和2008年立法会产生办法的修改议案》, 尽管支持票过半, 还是被24名“民主派”议员“捆绑”否决。因为《香港基本法》规定, 对2007年以后行政长官和立法会产生办法的修改, “须经立法会全体议员三分之二多数通过”。
这是特区重大立法活动受到“民主派”牵制的典型例证。相比之下, 澳门“民主派”在立法会中势力比较小, 尽管代表一方意见, 但对立法活动难以形成事实上的阻碍。反对派活跃与否离不开与之适应的社会环境。在舆论环境方面, 香港的传媒对特区政府比较苛责, 批评甚多,个别传媒与反对派呼应, 在一定程度上削弱了特区政府的管治权威; 澳门的新闻媒体对特区政府相对宽容, 多持合作和支持态度, 注意在原则问题上维护政府的权威, 推动澳门社会形成了支持政府依法施政的舆论导向。在社会心理方面, 香港的公民教育尤其是青少年对祖国的认知不及澳门。[ 12 ] 2004年的民调显示, 澳门市民对“澳门人”和“中国人”的认同感分别为7. 83分和8. 12分, 而香港市民对“香港人”和“中国人”的认同感分别为7. 41分和7. 52分, 均较澳门为低, 特别是对“中国人”的认同感存在明显差距。[ 13 ]对祖国的认同感高, 有利于形成拥护中央政府和中央所支持的特区政府的社会心理条件; 相反,则可能为反对派力量及其影响的扩大提供社会心理空间。第四, 两地政府施政风格不同。有学者把港澳的政治体制称作“行政长官制”, 足见行政长官在行政主导中的中坚作用。[ 14 ]香港回归后第一任行政长官董建华出身商界,爱国爱港、勤奋敬业、待人宽厚、忍辱负重, 对“一国两制”制度框架在香港的成功落实功不可没。但他欠缺政治经验, 不太熟悉公务员体制运作, 习惯以温和态度施政,在应对反对派的攻击和突发事件时, 常常显得被动。以这样的施政风格来驾驭香港复杂的社会政治局面的确勉为其难, 久而久之陷入“议而不决、决而不行”的泥潭, 甚至沦为反对派和右翼传媒攻击的靶子, 逐渐失去行政主导的强势地位。澳门特区第一任行政长官何厚铧是一个敢于碰硬、决策果断的领导者, 处事风格要强硬得多。面对回归后澳门经济不景气、社会治安状况差、黑恶势力泛滥的境况, 他上任后大刀阔斧, 在立法会、传媒等方面的配合下,通过一系列整治举措, 在比较短的时间内改善了澳门的治安环境, 经济得到迅速发展, 树立了“能干成事”的形象。这些耳目一新的变化赢得了市民对政府施政能力的赞赏, 行政主导保持了比较高的社会认同度。管治班子的构成是影响施政的重要因素。董建华几乎全盘接纳回归前留下的高官管治团队, 只更换了律政司司长一人, 以至于董本人与众高官之间从理念、风格到沟通、合作, 需要一个比较艰苦的磨合过程, 在此后的工作中也确实出现过许多“不咬弦”的情况。澳门正相反。由于澳葡政府在公务员本地化方面进展缓慢, 高官团队更没有一点动作, 所以何厚铧带着自己选定的整套高官班子, 在回归日全盘接管政府高层, 管治团队从一开始就保持了较高的默契, 这对建立行政主导的权威无疑是有利的。在董建华担任行政长官时期, 香港多次民调均显示,香港市民对政府的支持度和信任度远低于澳门。香港大学民意研究所于2003年12 月下旬进行的调查显示, 78%的澳门市民信任澳门特区政府, 而香港市民信任香港特区政府的只有32% , 两地相差46个百分点。72%的澳门市民满意政府表现, 更较香港市民的17%高出55个百分点。[ 15 ]当然, 这些调查是在香港市民对政府抵触情绪最大的时候进行的, 那以后特别是曾荫权主政后, 情况已经发生了明显改观。曾荫权上任后保持了比较高的民意支持度, 并带动了特区政府民意支持度的上升, 也反过来印证了行政长官及特区政府的施政状况与行政主导兴衰荣辱的密切关联。
三、 最具差异性系统的比较: 香港与新加坡行政主导比较
香港与新加坡历史上都遭受过英国人的殖民统治, 后来又同属亚洲“四小龙”, 均为著名的国际都市。1959年后, 新加坡成为独立的民族国家, 在本国政府的领导下实现了经济起飞。几乎是同时, 香港在殖民政府统治下同样完成了经济起飞。从比较研究的视角看, 香港与新加坡在地理条件、族群构成、历史境遇、文化背景、法治基础、民主传统、发展水平、开放程度和总体规模等方面都十分近似, 是区域经济中直接的竞争对手, 又都实行行政主导。不同的是, 新加坡既是城市又是国家,其行政主导是国家层面的管治模式, 而香港只是一个城市, 其行政主导是中国一个特别行政区所实行的管治模式; 新加坡是在议会内阁制政治体制下实行行政主导,属于政权运作方式的行政主导, 而香港则是主要依靠行政首长实行行政主导的政治体制, 属于政权组织形式的行政主导, 两者政治体制的性质和内涵有所不同。如果不考虑宪制差异的因素, 仅就两地的行政主导来比较,则各有特色。11行政主导的制度设计各有特色在行政主导的权力结构方面。新加坡实行议会民主制, 立法权由总统和国会共同行使; 司法权归法院; 行政权由内阁行使, 内阁由国会中多数党的议员组成, 总统只具有象征意义的国家行政权力。这种权力结构有明显的英国宪制的特征, 明确分权制衡, 行政权只是在实际运作中显示主导的地位。
香港特别行政区《基本法》赋予行政长官代表特区和领导特区政府的权力, 同时拥有立法创意权, 行政长官至高无上, 行政权在制度安排上具有相对于立法权和司法权的优势, 权力结构明显向行政长官及行政权倾斜。特区政府主要官员过去是公务员, 实行问责制后成为政治任命官员, 但依然有辅政色彩, 政府不是严格意义上的内阁。由于不实行政党政治,行政长官没有政党背景。问责官员由行政长官提名, 中央政府任命, 而非由立法会占多数席位的政团议员组成。在行政主导的实现形式方面。新加坡以执政党为依托实施行政主导, 执政党通过一系列精心设计的选举程序,通过历史上形成的对政治、经济与社会资源的有效控制,以合法的程序, 在公开选举中始终取得压倒性多数, 从而在多党制的形式下, 成功地保持着一党独大的格局。这种体制既保持了政治稳定和行政运作的高效率, 又通过民主选举和反对党的合法存在, 对执政党形成一定程度的制衡与监督。也就是说, 新加坡是通过一种特殊的多党民主竞选的方式来保持行政主导的制度化和合法性。[ 17 ]香港的行政主导是以《基本法》的一系列制度设计, 主要依托行政长官来实现的。香港虽然存在不同的政治团体, 但不存在执政党。行政长官由一个具有广泛代表性的独立的选举委员会选举产生, 未来则由提名委员会提名后普选产生, 其产生过程兼顾了香港社会的选举权和中央政府的任命权, 是民意基础与中央授权的有机结合。在行政主导的民主要素方面。新加坡靠可控制的选举以及执政党的社会整合机制, 为行政主导注入民主或现代政治的因素。政党是新加坡组织社会参与的主角。人民行动党政府主要通过本党的制度安排来把握民意、吸纳各方面意见。如规定其议员兼任选区党组织的工作,以便联系群众, 为民服务, 保证政治输入和输出管道的通畅; 提倡“国家合作主义”, 把社会团体凝聚在执政党周围, 成为国家目标的主动追随者; 通过“非选区议员”的制度安排, [ 18 ]保证国会中有极少量的反对党议员, 以反映不同的利益诉求。香港主要依靠混合式的选举制度和行政吸纳政治的方式, 来实现社会的广泛参与和民主决策。富有特色的行政吸纳政治成为政府汇聚精英、收集民意的制度化渠道, 与逐步扩大的选举制度一起, 构成行政主导体制的民主元素。上至直接辅助行政长官决策的行政会议, 下至几百个遍布各行各业、各个领域的咨询组织, 成为“吸纳”的血脉, 把决策者与特区建制架构和整个香港社会联系起来。与此同时, 行政长官、立法会议员、区议会议员分别以不同方式选举产生, 从而实现广泛的社会参与。在行政主导的稳定机制方面。新加坡通过执政党同时控制国会和内阁来保障行政主导的稳定, 因为是由占国会多数席位的政党组阁, 行政与立法的融洽关系有制度上的保证, 加之人民行动党在国会占据绝对优势, 行政主导的施行有极好的稳定性。但这样的制度设计不适宜香港。香港不是独立的政治实体, 不实行以夺取执政权力为目的的政党政治。行政长官不能有政党身份, 也不由立法会选举产生。
因此, 行政长官和他领导的特区政府与立法会并无天然的联系。要取得立法会内多数议员的支持, 既要求行政长官和特区政府的政策符合主流民意, 力求科学、可行; 又要求立法会议员能够摒弃小团体及意识形态因素, 以理性的、建设性的心态参政议政,从而达致建立在香港整体利益和长远利益基础上的共识政治, 维护行政主导及施政效率。显然, 这种制度设计对政府施政水平的要求更高, 也更强调各方面的有效配合。与新加坡国会的一院制不同, 香港立法会为“一会两组”, 其表决程序相互制衡, 这是一种对行政主导有利的设计。21行政主导的客观条件各有不同新加坡和香港在行政首脑的可控资源、经济管理方式、政治文化、反对派能量等方面有所不同。新加坡总理与香港特区行政长官都是行政首脑, 但前者拥有的可控资源比后者为多。新加坡总理集政府首脑和执政党领袖于一身, 实际控制了执政党、国会和内阁,因而具有强大的政治权威, 可以充分调动这三方的资源来实现政治目标。香港特区行政长官没有政党身份, 无法天然地得到立法会多数派的支持, 可控资源相形见绌。但他有行政会议辅佐, 问责官员也由他本人挑选, 这是他实施管治的主要依靠力量。新加坡和香港都实行市场经济, 但新加坡政府奉行积极干预政策, 对经济与市场的干预力度比较大, 往往能通过政府关联公司引导本地经济发展速度和走向。香港特区政府奉行“积极不干预”的理念, 对经济与市场采取较为放任的态度。经济管理模式的不同给行政主导体制的实施带来不同的影响: 新加坡的干预传统有利于塑造政府的权威, 而香港的不干预传统对投资者具有更大的吸引力, 香港已连续十几年被国际评级机构评定为最自由的经济体系, 但在经济不景气的时候也容易招致市民对政府的抱怨。新加坡和香港都受儒家文化影响, 也都形成了多元文化的格局。所不同的是, 新加坡人民行动党长期致力于在全社会宣传具有民主社会主义色彩的思想体系, 推崇秩序、推崇精英政治等思想, 对于增强公民对政府的认同、实施行政主导具有重要的促进作用。香港特区政府虽然在宣传主流意识形态方面也做了不少工作, 但反对派及主流媒体负面宣传的影响很大。整体上说, 目前香港的政治文化对行政主导的支持作用是有限的, 许多时候是负面的。新加坡的反对党社会基础比较薄弱, 在国会中也只占一、两席, 根本不构成对执政党的威胁, 因此, 政府施政几乎不受反对党的牵制。香港的反对派在立法会中超过三分之一, 对特区政府的牵制作用比较明显。当然,从另一个角度看问题, 保持反对派适度的制衡和监督是现代政治的题中应有之义, 对于实行行政主导的政府亦有必要。香港的反对派批评新加坡是“一个声音”, 害怕香港“新加坡化”。[ 19 ]但市民的意愿却相反, 民调显示, 59%的受访者对新加坡政府有好感, 在世界16个国家或地区的政府中居首位。[ 20 ]这或许折射出主张立法主导的反对派不愿见到政府强势, 而广大市民则期盼政府有更大作为,真正体现行政主导。曾荫权行政长官2006年7月访问新加坡后发表了自己的感想。他认为, 新加坡是一个坐言起行的城市, 在推动政策和基建项目时, 由酝酿至推行都讲求效率和争取尽快落实。联想香港常常是“议而不决, 决而不行”, 曾特首不无感慨地说: “香港因为有太多意见来回, 凝聚共识要较长时间, 有时值得, 但有时是不值得。”言谈话语间, 流露出他对香港行政主导弱化的担忧。
四、 比较的启示
香港与澳门的行政主导体制的确存在制度设计上的细微差距, 但影响行政主导效果的因素更多的是在政府运作与社会条件方面。也就是说, 香港行政主导体制的制度规定没有根本的缺陷, 改进的重点应放在提高政府施政水平, 以及与之构成互动关系的体制外压力的调整与释放上。香港与新加坡的行政主导产生于各自的现实土壤, 因而有各自不同的制度设计和表现形式, 作为学术研究可以控制某些常量, 但在实际比照时不能脱离实际作人为的优劣判断。事实上, 两地的行政主导各有特色, 新加坡的经验不能照搬到香港, 香港的经验也不能照搬到新加坡。重要的是, 由于两地的经济、社会、文化、历史、民情等方面的元素极其相似, 又都是在行政主导的政治运作下创造了经济的奇迹和管治的成功范例, 从而从不同的角度证明了行政主导的有效性、可行性和在类似社会条件下的适应性。潘维教授提出了这样一个问题, 为什么香港、新加坡没有实行民主制却能获得巨大成功?他的结论就是归功于两地独特的“咨询型法治”的政治模式。潘教授指出: “与以议会为核心的民主制不同, 法治政体的核心既非‘人’亦非‘党’, 而是机械的文官系统。习惯上的立法机构, 无论是选举还是推举产生的,功能上都主要是文官系统的咨议机构。”[ 22 ]潘教授所说的“咨询型法治”, 就是建立在法治和咨询民主基础上的行政主导的管治模式。他认为这是理想的华人社会的制度安排, 而香港和新加坡同是这一模式的成功典型。总的说来, 澳门、新加坡的行政主导比香港的行政主导更有效。与澳门、新加坡相比, 香港在影响行政主导的政治制度、政府运作和社会条件等方面都有逊色之处,这在一定程度上能够解释回归后一个时期香港行政主导体制弱化的原因。
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作者：云飞扬 在 海归主坛 发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com
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