时代财富杂志

“三网融合”监管政策研究

“三网融合”监管政策研究

“三网融合”监管政策研究（上）—-体制纠葛与沪、青、杭模式

作者：余晖 朱彤

早在１９９８年，中国就爆发过一场关于三网融合的大论战，参与者包括电信背景的王小强、广电背景的方宏一和来自高校的周其仁三方。然而，广电与电信“井水不犯河水”的格局，经由１９９９年国务院８２号文件关于“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”的规定确立之后，多年来没有实质性变化。

２００７年初，中国社会科学院工业经济所的几位研究政府管制和产业发展的专家学者，组成“三网融合监管政策改革课题组”，在大量实地调查的基础上，对三网融合监管政策问题、实践及改革方向进行了再研究，形成了６万字的报告。

课题组认为，三网融合是技术发展的必然趋势，其经济和社会意义也很突出。从微观层面看，三网融合业务的发展将为电信、广电和互联网运营商提供新的市场，同时也减少其提供业务的成本，满足用户业务多样化的需求；从行业层面看，融合业务开展将有效地刺激相关技术创新和市场规模的扩大；从宏观层面看，三网融合的进程直接关系到社会信息化的发展进程与效果。因此，减少三网融合的政策与体制障碍，加快三网融合的进程，是我国“十一五”国民经济发展战略的一个重要内容。

课题组同时注意到，三网融合进展缓慢的现实表明，电信与广电两大部门之间的利益纠葛是影响三网融合业务发展的重要因素。从目前看，电信与广电两大产业市场化改革进程不同步，特别是广电封闭的管理体制和分层区域垄断的市场结构，以及由此导致的“内容单一和短缺”是限制融合业务发展，特别是ＩＰＴＶ和数字电视发展的关键。

兹将该报告的精华部分分期刊出。

体制纠葛是最大的绊脚石

（一）部门之间的权力博弈和利益争夺，导致新技术发展举步维艰；不尽快理顺各部门之间的关系，融合型业务的发展将可能错失良机

我国关于三网融合的讨论始于１９９８年，但当时强调的是一网取代三网、三网合一。当时一种普遍的理解是三个网在“最后一公里”即入户时“合一”，因为用户只需要一根线就可以获得所有的业务。２０００年左右，电话、计算机和电视等终端最终将是一根线进户的“三网合一”说法，逐渐演变为可行性更强的“三网融合”。由于不存在商业性的单独经营的公众互联网，因此三网融合的推进实际上只是涉及电信网和广播电视网。两网融合在技术上早已不成问题，融合的主要障碍还是在于管理体制。

（二）广电和电信互不准入依然是主要问题

我国的电信与广电具有不同的功能定位：电信是产业部门，企业化运作，追求的是经济效率；广电是宣传部门，按事业体制运行。这一定位直接导致我国的电信网络与有线电视网多方面存在差距。管理体制上，广播电影电视管理总局是广播电视业务的主管部门，信息产业部是电信业务的主管部门。

１９９８年，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发１９９８５号），将广播电影电视部改组为国家广播电影电视总局（正部级），为国务院主管广播电视宣传和广播电影电视事业的直属机构。机构改革方案对广电总局的职能进行了调整：

（１）将原广播电影电视部的广播电视传送网（包括无线和有线电视网）的统筹规划、行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部。

（２）把音像制品和广播电视节目分开，将用于广播电台、电视台播出的广播电视节目的进口管理职能，由新闻出版署交给国家广播电影电视总局。

（３）将广播电视节目的交流、交换和交易运营职能，交给直属事业单位。

然而，由于种种原因，这一机构改革方案至今也没有得到实施。

１９９９年，由于电信运营商涉足广电业务，广电系统介入语音等电信业务，为了加强管理，国家发布了８２号文件，明令禁止两大行业相互渗透，不允许电信部门经营广播电视业务，同时电信管理部门也没有给广电网络经营电信业务的许可。这个文件到现在仍然有效，也是目前惟一一个对行业划分做出明确规定的文件。

但是，双方一直对“通信业务”包含的范围有分歧。信产部认为通信业务包括数据业务（互联网业务）在内，因而广电企业不得经营数据业务。而广电总局认为按照信息产业部的理解，通信业务应该是一个“大通信”概念，自然包括广播电视业务在内，因而广电企业自然可以经营电信业务。

目前，从政策层面上看，电信和广电双方仍处于业务上的互不准入状态。由于这种部门分割、各自为政的政策与体制大环境，电信与广电企业在开展融合业务时只能各显其能，打擦边球，大大抑制了融合业务市场的发展和三网融合进程的整体推进。

（三）政策混乱羁绊融合型业务发展

在政策层面，中央对网络的管制和内容的管制没有明确规划，各部门都在积极“参与”到三网融合的管制上来，造成管制政策的混乱。以ＩＰＴＶ为例，尽管各家电信运营商都在制定自己的ＩＰＴＶ发展策略，但是产业发展面临最大的问题仍然是政策壁垒。这主要体现在以下四个方面：

多头监管问题严重，各部门之间缺乏合理有效的分工。在ＩＰＴＶ的各个产业链中，几乎每一个环节都有若干个监管主体，管理效果却不尽如人意。

一是内容（服务）提供环节。这一环节是目前监管主体最多的环节，主要的监管主体有广电总局、中宣部、文化部、教育部和卫生部等，它们分别负责影视广播节目、新闻、版权，及网络游戏内容、远程教育、医疗卫生信息／服务的监管，信息产业部通常提供技术支持。

二是内容（服务）集成环节。这一环节存在广电总局和信息产业部的职权划分和进一步明确的问题。根据目前掌握的资料看，广电总局的文件中认为其拥有广播影视类节目的集成权，而信息产业部还没有类似的文件出台，但有一种看法是，目前的ＩＰＴＶ是融合了广播影视类节目、传统电信增值业务和互联网业务的综合业务，信息产业部理应拥有独立的集成监管权，至少是以联合的方式进行集成监管。

三是网络运营（传输）环节。由于ＩＰＴＶ的承载网络是ＩＰ宽带网，所以信息产业部希望把此环节纳入自己的监管范围之中。但是广电总局从业务的角度出发，认为ＴＶ节目的传输仍应由自己控制，这样才能保证ＴＶ节目传输的安全性。

四是用户终端环节。对于通信类用户终端，信息产业部一直实行的是入网许可制度，而ＩＰＴＶ终端显然属于通信类用户终端。广电总局则认为，包括电视机在内的所有能够播放视听节目的终端，都属于自己的监管领域。

广电总局在２００４年７月颁布了广电总局３９号令，对信息网络传播视听节目进行管理。根据３９号令，从事信息网络传播视听节目业务，必须取得广电总局颁发的《信息网络传播视听节目许可证》。这样，ＩＰＴＶ的视听节目播放主导权将完全掌握在广电部门手中，广电部门以此为基点进而抢占ＩＰＴＶ的制高点和主动权。目前，广电总局仅仅发放了４张ＩＰＴＶ牌照，获得企业均为广电企业。许可证的严格管制和发放迟缓，严重制约了ＩＰＴＶ这一新生事物的发展。尽管一些电信运营商采用变通的方法与拥有许可证的上海文广进行合作，借此绕过广电总局的准入壁垒，但由于电信运营商不拥有许可证，因此经营的主动权不掌握在自己手中，甚至连ＩＰＴＶ上视听节目相关的电子节目单都无法独立制作。

缺乏统一的融合性监管法律，现有的各部门法规之间存在矛盾和冲突。国务院１９９７年颁布的《广播电视管理条例》规定，在中国境内设立广播电台、电视台和采编、制作、播放、传输广播电视节目等活动，均由广电总局进行管理；而１９９８年九届全国人大颁布的《关于国务院机构改革方案的决定》和２０００年国务院颁布的《电信条例》（第四十五条）却规定，广播电视传输网络应该由信息产业部统筹规划和管理。法规的相互矛盾冲突，导致ＩＰＴＶ市场监管环境混乱，严重制约了ＩＰＴＶ的发展。此外，国务院１９９９年颁布的８２号令明确禁止电信和广电部门业务的互相进入，该意见使得电信业务和广电业务“划江而治”，进一步加剧了部门法规之间的冲突。

融合型业务ＩＰＴＶ的发展，需要整合电信、广电、互联网等各方面的资源，建立全新的产业链。如果在ＩＰＴＶ发展中，各部门一味地进行权力博弈、利益争夺，其结果只能是使新技术的发展举步维艰。不尽快理顺各部门之间的关系，ＩＰＴＶ的发展将可能错失良机。

上海、青岛、杭州：

哪种模式能走得更远

（一）在没有ＩＰＴＶ许可的情况下，电信运营商无法对内容进行处理，要尽快实现“差异竞争”显然力不从心

三网融合最终是要使一张网上能提供以语音、视频和数据三种业务捆绑为标志的“多重播放”，但电信网和广电网实现融合的路径和技术手段不同。从目前来看，ＩＰＴＶ（和移动视频）是电信业实现融合的重要切入点，“数字电视”是广电业实现融合的重要切入点。与其他国家相比，我国ＩＰＴＶ和ＤＴＶ业务的实现模式具有自身特点和问题。概括起来，目前有代表性的模式有ＩＰＴＶ的上海模式、ＤＴＶ的青岛模式和ＩＰＴＶ＋ＤＴＶ的杭州模式。

（二）三种融合模式各有不同

ＩＰＴＶ的上海模式是在中国电信集团与上海文广集团签订ＩＰＴＶ战略合作框架协议基础上，由中国电信上海公司与上海文广集团ＢｅｓＴＶ百视通公司具体实施开展ＩＰＴＶ业务。其具体分工是：上海文广主要负责内容集成、管理、播控、用户终端等环节，上海电信主要负责ＩＰＴＶ内容的传输、用户计费、收费、市场推广等。上海文广的内容集成平台与电信运营商的传输和后台业务管理系统相对接，双方为用户提供包括内容、账务等方面的综合服务。机顶盒投资由双方共同分担。

青岛模式是完全由广电独立完成的。２００５年１０月１５日，青岛市在全国率先完成了有线数字电视的整体转换，全网７０万用户全部转为数字电视用户。严格来说，青岛进行的数字电视并没有真正实现电视数字化，因为用户获得的基本型机顶盒只是一个数字电视接收转换器，而并没有实现完全意义上的交互式的数字电视。简单地说，它的每种服务（如天气预报）相当于一个简易的频道，用户只是选择这个频道，并没有实现完全的互动。然而，对于中国多数城市而言，尤其是对于中西部经济较落后的地区和中小城市来说，青岛模式是最容易打动当地一把手推动整体平移的模式。青岛推行的数字电视整体平移，曾让广电总局看到了快速推广数字电视的曙光，成为广电系统的样板。

在国内的ＩＰＴＶ发展陷入停滞时，杭州的做法成为一个新的亮点，其以数字电视为切入点，并以此为基础大打互动牌的策略，使其在ＩＰＴＶ领域的发展取得了显著的成绩。这一模式与上海模式和青岛模式不同，自身具有可持续性。杭州现有数字电视用户６０万，其中２０％为ＩＰＴＶ用户，预计三到五年可以收回投资。杭州数字电视采用有线电视加ＩＰＴＶ的方式，同时建立广播式的数字节目平台和交互式的增值业务平台，将广播电视的公共服务和市场服务分开，公共服务为市场服务建立用户基础，市场服务为公关服务获得盈利保障。其用户终端同时包含了ＤＶＢ接收和ＩＰＴＶ收看的功能，使用中通过切换键选定ＤＶＢ或ＩＰＴＶ的观看方式，实际的信号分别走各自的处理流程。

（三）融合业务发展的困境与希望

通过对上述三种代表性模式的比较分析，可以得到几点结论：

第一，上海模式发展ＩＰＴＶ前景堪忧。

固话运营商是ＩＰＴＶ的积极推动者，由于没有牌照，只能通过与拥有牌照的广电系统企业合作来开展业务。虽然ＩＰＴＶ业务本身市场潜力很大，但在上海模式下，电信运营商发展ＩＰＴＶ的空间非常有限。原因主要有两个：

一是合作仅仅停留在协议合作阶段，没有实质上的资本合作。这种合作方式不仅增加双方协调成本，缺乏效率，更重要的是，协议合作方式很难使合作双方形成一种稳定的合作互动方式，因为协议对双方的约束性有限。

二是这种合作方式并不能真正使电信运营商改变其在开展ＩＰＴＶ业务时缺胳膊少腿的现状。通过与广电企业进行协议合作，似乎使电信企业获得了ＩＰＴＶ市场的进入权，但这种进入权并不牢固和可靠，不足以使电信真正具备占领ＩＰＴＶ市场的能力。

电信企业把ＩＰＴＶ视为一个新的增值领域，但至少在近５年内，广电企业的重心是实现数字电视的转换，ＩＰＴＶ被看成是数字电视的补充。因此，作为内容提供方的广电企业没有动力为ＩＰＴＶ提供比数字电视更好的“内容”。而且，由于合作是协议方式，一旦合作双方出现上述“竞争”问题，广电企业首先会采用限制内容提供方式来保持数字电视对ＩＰＴＶ的内容优势。矛盾难以调和时，很容易采用退出合作的方式，因为对广电来说，它在ＩＰＴＶ中并没有多少“沉没成本”。换句话说，这种合作使广电企业能够低成本退出，加大了电信运营商的风险。

第二，内容匮乏是制约ＩＰＴＶ发展的基本因素。

在目前，由于广播电视机构的数字电视用户没有受到电信ＩＰＴＶ业务的巨大冲击，广电部门也可能积极与电信运营商进行合作。但是，随着ＩＰＴＶ业务用户和数字电视用户的重叠，广电机构与电信运营商的积极合作很可能逐渐走向消极，那时，内容就成了广电机构对付电信运营商的一把利剑，从广电获得内容也就变得更加困难。

ＩＰＴＶ如果不能提供差异化的节目，很难与有线数字电视节目竞争，因为在相当长的时间内，ＩＰＴＶ的节目播放质量是不会好过数字电视的。电信运营商在部署ＩＰＴＶ内容时，如何实现与现有内容提供者之间的差异化服务非常重要。

第三，政策限制加剧了现阶段ＩＰＴＶ与数字电视的同质竞争。

ＩＰＴＶ在发展的初期与数字电视不可避免地有竞争关系。在一个没有政策限制电信与广电企业进入的市场环境中，数字电视和ＩＰＴＶ可以在市场竞争中很快找到自身优势，迅速实现差异竞争，使双方都获得自己的市场空间。然而，政策的限制会人为地延长ＩＰＴＶ发展初期的时间，阻碍ＩＰＴＶ向更能发挥自身优势的高级阶段发展，使ＩＰＴＶ与数字电视的同质竞争更加激烈。因为在没有ＩＰＴＶ许可的情况下，无法对内容进行处理的电信运营商要尽快实现“差异竞争”显然力不从心。

从目前发展来看，我国绝大多数已经运行的ＩＰＴＶ都处于与数字电视的替代性竞争阶段。这会使得对内容有绝对控制权的广电企业进一步加强控制，而地方广电管理部门为避免这种竞争的影响，则严格限制拥有全国牌照的广电企业在当地开展ＩＰＴＶ。

第四，杭州模式实现网络与业务融合的前提是资本融合。

在目前的政策环境与体制下，杭州模式成功的关键，是其数字电视与ＩＰＴＶ的推广实施主体独特的企业治理结构与运行机制。

杭州网通是ＩＰＴＶ和数字电视的市场推广实施主体，杭州数字电视有限公司是ＩＰＴＶ和数字电视的市场运营主体，华数传媒是在基于两者的基础上成立的市场化运作企业。

杭州数字电视有限公司是由杭州广电局有线电视网络中心、西湖电子集团、杭州日报社、杭州网通信息港有限公司、杭州国芯科技公司共同出资１．５亿元组建的，广电绝对控股，在整个运营发展中得到了杭州市政府在资金和政策上全方位的支持。

杭州模式的运营主体股东已经涵盖了ＩＰＴＶ产业发展的各大环节：网通网络运营商　、广电内容提供商　、市政府市场推动者　、企业产品供应商　、报社市场舆论　。运营主体的这种独特股权结构在推动网络双向改造、市场推广和广电与电信业务融合方面进展顺利，为推动ＩＰＴＶ发展提供了得天独厚的资源保证。

“三网融合”监管政策研究(下)
——破除体制障碍引入第三方力量是关键

　　(一)依靠电信和广电行业管理部门之间的协调，很难使双方跳出部门利益的限制，真正制定出有利于融合业务开展的政策

　　三网融合是大势所趋，无论目前遇到多么大的问题和困难，这个趋势都是挡不住的。虽然广电与电信之间的部门利益冲突是影响我国三网融合发展的重要因素，但决不是惟一重要的因素。广电市场化改革与电信部门市场化改革不同步，政府相关管理部门之间职责划分不适应信息技术发展的要求等，都是导致我国三网融合进展缓慢的重要因素。鉴于三网融合问题的复杂性，我们把相关政策调整与体制改革分为近期建议和中长期建议两个部分。

　　(二)近期改革建议

　　短期政策建议主要是指近两年内应该采取的监管机构和相关体制改革建议。这些改革的主要目的是为打破当前融合业务的“监管僵局”，为推进三网融合发展初步建立一个体制环境。

　　第一，把融合业务的监管权交第三方机构行使，信产部和广电总局只负责非融合业务监管。

　　英国与美国的经验表明，监管机构的融合是推动三网融合，特别是电信与广电网络业务融合的有力保证。韩国的经验表明，在分业监管的现实体制下，依靠电信和广电监管机构自身的协调不可能解决机构融合问题，只有超脱于行业利益的第三方独立监管机构才能适应技术融合的要求。

　　我国IPTV政策环境现状也表明，依靠电信和广电行业管理部门之间的协调，很难使双方跳出部门利益的限制，真正制定出有利于融合业务开展的政策。因此，必须引入第三方独立机构。

　　从中长期看，这一机构最终将成为类似于美国FCC的融合监管机构。但是从尽快打破三网融合的体制僵局，推进融合业务，特别是IPTV业务角度看，近两年该机构可先行使融合业务的监管权，包括IPTV在内的融合业务的许可证发放等，而信产部和广电总局只负责非融合业务，即传统业务的监管。当然，这一机构的级别应该高于信产部和广电总局。

　　第二，加快广播电视管理体制的改革，重点是实现广播电视产业的政企分离。

　　目前广电总局正在积极推进本行业的产业化改革，把其公益性事业和经营性产业分开，尽管其改革颇有力度，但是广播电视业政企不分的现象还是很严重。广电总局及地方的广播电影电视局都拥有自己的影视集团或电台、电视台，自己既作为政府部门制定政策管理行业，又作为企业在市场中与竞争者角逐。这不仅造成广电与电信部门的冲突，也使广电部门内部中央和地方冲突严重。建议广电部门在进行产业化改革时把其经营性的企业从政府部门中剥离出来，当然，由于新闻宣传的需要，广电管理部门应该保留其公益性的事业单位，但这些单位必须是非盈利性质、非市场运作的。

　　第三，加快与“内容监管”有关的管理体制改革。

　　三网融合时代是“内容为王”的时代，与“内容”有关的管理体制改革对融合业务发展至关重要。改革涉及到广电管理体制和文化管理体制。

　　广电管理体制一是要加快内容与网络分离的改革，广电管理部门的监管重点应该转移到内容监管方面来；二是要推动广电系统“公共电(视)台”与商业电(视)台分离的改革，使广播电视的公共(免费)需求与商业(收费)需求相分离。文化管理体制改革的重点是推动公益性文化与经营性文化的分离。

　　“内容”改革的方向是减少环节，分类监管。所谓减少环节，就是尽量在“内容”的源头进行许可，对“内容”不加工的环节，或简单加工的环节不再次许可。所谓分类监管，就是对内容根据性质进行分类，把内容划分为敏感内容与一般性内容，划分内容的“宣传功能”与娱乐功能，对后者减少管制，刺激其发展，只对前者加以管制。

　　第四，推动电信和广电企业的股权合作。

　　从市场经营者层面，建议广电和电信共同运营IPTV，其合作方式主要通过市场谈判进行。考虑到IPTV需要开发新型的基于IPTV技术特点和用户需求的节目和服务内容，广电和电信双方具有互补的优势，所以我们建议广电和电信采取建立合资公司的形式共同运营IPTV，当然，这需要国务院或者新成立的第三方监管机构出台相关的政策，允许广电和电信部门在一些试点地区建立这样的企业。

　　(三)中长期改革建议

　　三网融合的技术、市场基础已经具备，如果因体制和政策问题导致我国融合业务迟迟不能开展，或者限制市场规模的扩大，那么影响的决不仅仅是我国民众享受相关业务的时间，更重要的是抑制由融合业务所引发的相关领域的技术创新，其后果必然是我国相关产业的发展为世界技术发展所抛弃。因此，中长期改革的时间也不能拖得太长，我们认为，以3年-5年为宜，即通过1年-2年新的监管机构建设和相关管理体制改革的铺垫后实施的改革方案。

　　中长期改革方案的重点内容有三个：

　　第一，推动广电和电信业务的全面相互开放。

　　在技术融合的基础上，广电与电信相互全面开放是必然趋势。通过广电行业的产业化改革，以及1年-2年内融合业务方面允许广电与电信开展有限竞争，我国广电企业应该具备了一定的进入市场竞争的基础和能力。因此，中长期改革的目标之一是允许广电与电信行业全面跨业经营。

　　当然，这种跨业竞争不是一夜之间实现的，而是渐进的。电信可以先向广电开放数据业务、固网业务，然后再逐渐扩大到其他业务；而广电则向电信开放转播业务、视频点播业务、付费频道业务，然后再逐渐扩大到其他业务。

　　第二，制定有利于融合业务的法律，消除阻碍三网融合发展的法律障碍。

　　在第一阶段的改革中，融合业务的相互进入是通过新的监管机构发放许可证时对电信与广电企业等同对待的方式实现的，是通过行政监管手段实现的。这只是一种权宜之计。而且，它所实现两个领域相互进入竞争的程度和范围都是有限的。在改革的第二阶段，要实现电信与广电的全面竞争和相互进入，仅仅依靠行政手段方式难以适应这一要求，因而必须制定出有利于推动三网融合的《电信法》。

　　有人建议制定一部集广播电视与电信为一体的法律，实际上这是不必要的，也是不可能的。因为广播电视与电信在网络和业务上毕竟有自己的特点，需要不同的法律来体现。事实上，目前三网融合进展较快的英国和美国也没有统一电信法和广播电视法。但新的有利于三网融合的法律一定要包括广电与电信相互进入的相关内容和程序。

　　第三，使监管机构向融合的监管机构过渡。

　　在第一阶段，电信与广电监管的特点是主要由三个部门监管：广电总局负责传统广播电视(包括数字电视)监管，并且逐渐从监管广播电视内容与网络并重，过渡到专门监管广播电视内容；信产部负责传统电信业务的监管；新成立的第三方监管机构负责融合业务的监管。

　　在新的阶段，负责融合业务的新机构要完成向融合机构的转变。具体地说，就是把广电总局和信产部对传统广电和电信业务的监管权划归这一监管机构，最终实现机构融合。

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